困·局——建筑用砂石采矿权人是否享有对全部保有资源储量的优先开采权？

田海晨王振华张成中伦视界 2022-07-31

作者：田海晨王振华张成

有这样一个问题，在最近这段时间被矿政管理行政机关和采矿权人站在不同的立场和角度上不断“拷问”着：

对于奋战在矿政管理一线的同志们，他们左右为难，问道：“侬晓得哈，我们之前出让建筑用砂石矿采矿权往往期限较短，并且会在采矿权出让协议中明确出让储量这一概念。举个例子哈，比如整个采矿权范围内保有资源储量1000万吨，但我们会限定只出让6年，鉴于开发利用方案确定的生产规模为10万吨/年，因此我们最终会明确出让储量为60万吨，而其他储量若想开采则必须通过再次出让并签订出让合同的方式予以实现。但现在的问题即在于，原先出让合同到期后我们基本上都是通过协议出让的方式对采矿权证进行延续的，而目前协议出让被严格限制，采矿权人矿证临近到期前向我们申请延续并增加储量，我们就很为难。同意延续吧，需要签订新的出让协议，但现在只能通过招拍挂方式出让，存在不确定性；不同意延续吧，又似乎不太符合关于办理延续的法律规定。”

对于扎根在砂石矿生产经营现场的采矿权人，他们眉头紧锁，问道：“我跟您说哈，这个砂石矿项目我们从取得采矿权证到建厂实现生产经营，前前后后投入了大几千万，但矿证5年到期办理延续时却遇到困难了。行政机关解释说虽然这个采矿权范围内储量很大，但当时出让给我们的储量就这些，如今再需取得更多储量就是二次出让行为，需要收回矿权重走招拍挂手续。但我们已经投入了这么多钱，这次办理延续时还想扩大生产规模，如今看来都不可能了。而我们想问的是，我们既然是采矿权人，对矿证范围内的保有资源储量到底享不享有优先开采权，矿证到期后到底是延续行为还是二次出让行为？”

上述踯躅和疑问，有些我们可以解答，但有些亦是混沌中的莫可名状，需要通过完善矿政管理法律体系予以逐步完善。接下来，请跟随我们的逻辑，进入探索的世界。

一、

矿生出让环节的终极问题——国家出让的究竟是资源储量还是勘查开采权利？

如果说，“我是谁？我从哪里来？要到哪里去？”是人生三大终极问题，那么矿生（出让环节）同样也有，即“矿业权到底是何种权利？国家出让的究竟是资源储量还是勘查开采权益？矿业权人取得并行使矿业权需要支付哪些对价？”。今天，结合本篇文章的疑问，我们来谈谈与本话题相关的第二个终极问题。

《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权...。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”

依据上述法律可知，对于矿产资源，国家出让的只是勘查、开采的权利，而非资源储量本身。

这个问题从法律层面上看似非常简单和毫无争议，但从矿政管理角度而言，由于矿业权具有强烈的行政权属性，加之无论是矿业权价款还是矿业权出让收益的确定均同资源储量密切相关，故在我们经历和查询检索到的采矿权出让案件和出让公告中，经常会出现如下几类表述：

第一类，在采矿权出让合同中直接约定出让标的为资源储量。如采矿权出让合同约定：“根据地质勘查单位提供的资源储量评审报告，本合同项下出让的资源储量为可采储量100万吨”；又如“本合同出让标的为采矿权项下300万吨资源储量”等等类似表述。

第二类，在采矿权出让合同之外另行签订资源储量出让成交确认书。即针对资源储量单独签订出让确认书，明确写明成交标的为具体资源储量，因出让储量而允许为其办理采矿许可证，并签订采矿权出让合同。

第三类，在采矿权出让公告中明确出让标的为资源储量。如在采矿权出让公示公告中明确写明：“协议出让保有资源储量60万吨”等类似表述。

笔者注意到，上述表述虽然在固体类矿产采矿权出让过程中均有体现，但更多集中在建筑用砂石采矿权领域。这主要是因为砂石矿作为第三类矿产同其他类矿产相比储量清晰、确定、可见，可以无需设置探矿权而直接以采矿权进行出让。另外，建筑用砂石矿采矿权的设置与调整往往同所在城乡的建设规划紧密相连，因此其出让年限相比于其他矿种也是比较短的。

基于上述原因，矿政管理行政机关在出让建筑用砂石矿时往往更加强调出让资源储量的概念，加之出让期限往往较短（3-5年矿证居多），导致在如今协议出让被严格限制的情况下，砂石矿采矿权证的延续便成为了各方争议、无奈、挠头但又急需解决的现实问题。

因此，我们认为，解决该问题的首要任务便是在出让标的这一终极问题的认知上达成法律层面上的一致。唯有如此，才能正视出让行为的真正内涵，即授予采矿权人在划定的矿区范围内进行开采矿产资源的权利。

二、

资源储量仅解决取得采矿权需缴纳多少出让收益的问题，采矿权管理的真正内涵应是矿区范围和矿证年限。

《矿产资源法实施细则》第六条规定：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”

《矿产资源法（修订草案）》第二十条规定：“采矿权人在登记的开采范围、期限内，享有开采有关矿产资源并获得采出矿产品的排他性权利。”

《矿产资源开采登记管理办法》第四条规定：“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。”

《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）第一条第（一）项规定：“矿区范围是指可供开采矿产资源范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。划定矿区范围是指登记管理机关对申请人提出的矿区范围依法审查批准的行政行为。”

依据上述法律法规及规范性文件可知，国家对于采矿权的管理强调两个维度，一是矿区范围，二是矿证期限。即采矿权人享有的是在批准的矿区范围和期限内依法开采并获得相应矿产品的权利。这里没有强调储量，而是强调范围的概念。

因此，对于建筑用砂石矿采矿权人来说，其通过出让取得的采矿权不应以储量作为权利多寡的依据，即在采矿权出让合同没有特殊约定的情况下（特殊约定是指采矿权出让合同已明确约定到期后不再延续或者相应储量的砂石矿被开采完毕后不再扩储等基于双方真实意思表示达成的合意约定），采矿权人应在批准的矿区范围内享有开采和获得全部保有资源储量对应的矿产品。

而对于矿证期限问题，因同延续行为紧密关联，且最新的《矿产资源法（修订草案）》亦对延续作出了重大调整，我们将在下文中予以重点论述。此外，虽然新矿法尚未颁布实施，但我们认为修订草案对于延续问题作出了更加合乎法理和情理的制度安排，有利于保护矿业权人享有的用益物权权益。

三、

采矿权出让和延续是两个完全不同性质的行政行为，行政机关不能以出让行为完成对采矿权的延续审批。

笔者在实务中注意到，在协议出让被严格限制前，建筑用砂石采矿权的延续往往是通过签订新的采矿权出让合同，完成采矿权二次出让行为的方式得以延续的。但事实上，采矿权的出让和延续是两个完全不同性质的行政行为，具体为：

第一，出让是创设权利，延续是延长权利期限。采矿权出让是创设采矿权的过程，是采矿权申请人权利从无到有的过程。而采矿权延续是延长权利期限，是使得采矿权人继续持有采矿权的审批行为。

第二，二次出让的前提是原始采矿权已消灭，延续的前提是矿证尚在有效期但临近到期。这是两者不能混为一谈的最重要原因。因为行政机关不能在创设一项采矿权的同时又对原采矿权予以延续，这在逻辑上是相互矛盾的。

因此，我们认为，行政机关由于将出让标的理解为资源储量，导致其在办理延续时还需通过再一次的出让行为以出让更多储量从而完成延续。但事实上这种逻辑上的悖论亦造成了自身的纠结和采矿权人的不理解。

四、

部分行政机关对此问题的修正意见

笔者注意到，2010年9月9日，浙江省国土资源厅（现为浙江省自然资源厅）出台了浙土资发〔2010〕21号《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》，该通知第二条第（四）项规定：“采矿权必须一次性整体出让，不得按年度开采量出让。已经整体有偿出让的采矿权出让期满，矿区范围内仍保有可采资源储量的，可直接办理延续手续，不再重复出让。”

我们欣喜地看到浙江省国土厅在一个规范性文件中即修正并解决了三个重要问题：一是强调了不得按照开采量出让采矿权，二是明确了采矿权人在矿区范围内享有开采所有保有资源储量对应矿产品的权利，三是将出让行为和延续行为作出了严格区分。

但与此同时，根据我们的实务经验和检索信息，全国绝大多数地区的建筑用砂石采矿权管理（如云南、山东、广州等地）仍存在上述问题。而所有的矛盾也在近几年协议出让被严格限制后集中爆发出来了。

五、

我们对上述问题的结论性意见和建议

文行于此，回到开篇的设问，我们根据上述理解和认知形成以下结论性意见和建议：

首先，第一个问题，采矿权人在矿证有效期内，对矿区范围内所有保有资源储量均具有开采的权利，而不应仅为出让取得的资源储量。

其次，第二个问题，根据现有矿产资源法律法规的规定，矿证到期后继续采矿的，申请办理的是延续登记手续。至于矿政管理行政机关是否同意延续，则需根据延续的相关法律规定予以审查。另根据《矿产资源法（修订草案）》第二十六条的规定：“采矿权的期限按照矿山建设规模与储量规模相适应原则确定，原则上不超过三十年。采矿权有效期届满，登记的开采范围内仍有可供开采的矿产资源的，可以续期，续期期限按照本条规定的原则确定。但是，法律、行政法规另有规定的除外。”

据此，我们认为，新矿法修订草案事实上已建议明确赋予采矿权人对矿区范围内全部矿产资源的优先开采权，即采矿权人可以“从一而终”。

最后，我们也想给矿政管理一线的同志们解解心宽减减压，提出一些不成熟的分类处理建议：

（一）

对于存量建筑用砂石矿采矿权

（1）存量建筑用砂石矿采矿权到期后的延续行为不是采矿权的二次出让行为，因此不受《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》、《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）、《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2019〕7号）等文件关于严格限制协议出让和禁止第三类矿产以协议出让方式扩大矿区范围的规制。

（2）对于原先出让储量已开采完毕而申请延续的砂石矿采矿权人，在出让合同没有明确限制约定的情况下（如明确采矿权出让合同到期后不予延续矿权或开采定额储量完毕后即收回矿权等约定），应根据延续年限及生产规模确定新动用的可采储量，按照《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）的规定据此计算并收取相应的采矿权出让收益后予以延续。

（3）在原先出让储量范围内没有开采完毕的砂石矿采矿权人申请延续登记时，仅在延续登记需具备的法律要件标准下审查延续行为，而非通过能否进行协议出让方式判断矿权能否进行延续。即再一次强调出让行为和延续行为应区分开来。

（二）

对于新设建筑用砂石矿采矿权

（1）在以后的采矿权出让合同和出让公告中，明确出让标的即为采矿权，而非出让储量；

（2）在出让前，应严格论证储量、规模以及年限下的最优出让矿区范围界限，做到矿区范围与上述三项指标相统一，对采矿权进行合理设置，防止再出现上述存量矿权中矿区范围与开采规模、期限严重不一致的情况。

（3）如对采矿权出让有特殊限制要求，应在不违反法律法规等强制性规定的前提下，同采矿权申请人达成真实合意后在出让合同中进行详细规定。如明确约定采矿权出让期限即为一定年限，到期后不予延续；开采储量到达定额后即收回采矿权，采矿权人届时需办理闭坑、环境治理、注销登记等诸如此类的约定。

文章结尾处，笔者认为，在矿法修订以及近几年矿政管理改革的大背景下，建筑用砂石矿作为第三类矿产，虽然有些特殊的限制规定，如存量采矿权不得扩界、新设采矿权不得协议出让等，但各地矿政管理行政机关仍应在上述重要共性问题统一理解的前提下实施行政行为。

而笔者作为专注于矿产资源法律服务的律师，也希望能在矿政管理行政机关和矿业权人之间搭建一座相互理解的桥梁，共同推进问题的解决。退一步讲，哪怕这篇文章可以在行政机关心里泛起一波涟漪，在采矿权人眼里看到一丝共鸣，对我们来说，都是对矿业行业有益的推动。虽然可能微不足道，但跬步之下，方至千里。

望与同仁共勉之。

The End

作者简介

田海晨